Contribución al estudio temático sobre economías ilícitas

Amazonía rumbo a la COP31: deuda, extractivismo y crisis climática

by observatorioadmin | Sep 23, 2026 | Uncategorized

Quipa y el Observatorio de Finanzas y Clima (OFC), de cara a la COP31 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, presentan este documento como un aporte al debate sobre uno de los vínculos menos atendidos de la crisis climática: la relación entre endeudamiento, extractivismo y presión sobre los territorios amazónicos. En un contexto de crecientes necesidades fiscales y financieras, no basta con discutir cuánto financiamiento climático se moviliza. Es necesario preguntarse bajo qué condiciones llega, mediante qué instrumentos y con qué efectos sobre la deuda, la autonomía económica y la capacidad de mantener combustibles fósiles y otros recursos naturales bajo tierra.

La Amazonía concentra ecosistemas decisivos para la estabilidad climática global, pero las economías de sus países continúan dependiendo en gran medida de exportaciones de petróleo, gas, minerales y otros productos primarios. Al mismo tiempo, sus Estados enfrentan obligaciones financieras que absorben divisas y espacio presupuestario. Esta combinación crea una tensión estructural: mientras se requieren más recursos para adaptación, conservación y transformación productiva, la necesidad de obtener ingresos fiscales y moneda extranjera puede reforzar los incentivos para sostener o ampliar las actividades extractivas.

La relación entre deuda y extractivismo no opera únicamente a través del presupuesto público. La deuda externa también profundiza la restricción de divisas. Los intereses representan una salida de recursos en la cuenta corriente, mientras las amortizaciones de capital generan necesidades adicionales de financiamiento externo. En consecuencia, el servicio de la deuda aumenta la necesidad de obtener dólares mediante exportaciones, inversión extranjera, remesas o nuevo endeudamiento. Cuando una parte sustantiva de esas divisas proviene de exportaciones primarias, la presión financiera puede reforzar la dependencia de petróleo, gas, minería y agrocommodities. Por ello, la deuda debe entenderse simultáneamente como una presión fiscal y como una restricción externa que condiciona la estructura productiva y la relación de estas economías con sus territorios y recursos naturales.

Desde esta perspectiva, el problema tampoco se resuelve simplemente movilizando más “financiamiento climático”. Si esos recursos llegan principalmente como préstamos, refinanciamientos u otros instrumentos que crean nuevas obligaciones, pueden aliviar necesidades inmediatas y al mismo tiempo reproducir las restricciones financieras que sostienen la presión extractiva. Quipa y el OFC plantean, por ello, que la agenda climática debe incorporar el alivio y la cancelación de deuda, una reforma de la arquitectura financiera internacional y un aumento sustantivo del financiamiento climático no reembolsable, suficiente y sin condicionamientos que profundicen el endeudamiento o la dependencia extractiva.

Esto supone también crear las condiciones económicas y financieras para que los territorios indígenas y otros territorios de alta importancia ecológica puedan mantenerse como zonas de exclusión de actividades extractivas, sin que su protección dependa de renunciar a las divisas e ingresos fiscales necesarios para sostener las economías nacionales.

La trampa financiera en cuatro cifras

1. La deuda crece mientras persiste la dependencia extractiva

Entre 2020 y 2024, la deuda externa pública y privada de siete países amazónicos con información comparable pasó de USD 861,1 mil millones a USD 997,2 mil millones: un aumento de 15,8%. Brasil mantiene el mayor stock, pero el crecimiento relativo fue mucho más rápido en Guyana (+175%), Perú (+29,6%) y Colombia (+28,8%).

Cuadro 1. Crecimiento de la deuda externa pública y privada. Valores en USD miles de millones.
Fuente: Base OFC.

La evolución del endeudamiento ocurre sobre economías con una estructura exportadora fuertemente primaria. Esa combinación es importante porque la deuda externa se paga con divisas del extractivismo; en varios de países amazónicos, las divisas dependen de petróleo, minería, gas, agroexportación y otros productos básicos.

2. El financiamiento climático es pequeño frente al servicio de la deuda

Para Brasil, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia, el servicio de la deuda externa acumulado entre 2016 y 2023 alcanzó aproximadamente USD 1,43 billones, frente a cerca de USD 54,1 mil millones de financiamiento climático registrado en el mismo período. La relación agregada es de 26,5 a 1. Para Guyana y Surinam se utiliza 2015–2020 por disponibilidad de información comparable para ambas variables.

La brecha alcanza 58,8 veces en Brasil, 13,4 en Surinam, 13,0 en Colombia y 8,3 en Perú y Ecuador. La comparación es además conservadora: el servicio de deuda corresponde a pagos efectivos, mientras las cifras climáticas empleadas registran compromisos y no necesariamente desembolsos. La OCDE reportó que los préstamos representaron 71% del financiamiento climático público provisto por países desarrollados en 2020; en América Latina y el Caribe, 77,4% del financiamiento climático comprometido por bancos multilaterales de desarrollo ese año utilizó instrumentos de deuda.

La evidencia más reciente muestra que el problema no es únicamente que el financiamiento climático sea pequeño frente al servicio de la deuda, sino también que una parte sustantiva de ese financiamiento llega precisamente en forma de crédito. En Sudamérica —excluido Brasil—, alrededor del 67% del financiamiento climático registrado en 2023–2024 correspondió a instrumentos de deuda, frente a apenas 5% en donaciones. Brasil presenta una proporción similar: cerca del 71% del financiamiento climático se canalizó mediante deuda, aunque con una mayor participación de crédito concesional.¹ Esto refuerza una tensión central del documento: los países reciben recursos para enfrentar la crisis climática, pero una parte importante de esos recursos genera nuevas obligaciones financieras que deberán pagarse en el futuro.

Referencias para notas al pie:

1. Stout, Sean et al. (2026). Landscape of Climate Finance in Latin America and the Caribbean. Climate Policy Initiative, pp. 19–21 y 53–55.
2. Chiavari, Joana et al. (2025). Mapeamento de Financiamento Climático Internacional para o Brasil. Climate Policy Initiative/PUC-Rio, pp. 13–15.
3. World Bank (2023). Ecuador Third Green and Resilient Recovery Development Policy Financing (P180319), Report No. PGD422, p. 5.
4. World Bank (2023). Peru: Enabling a Green and Resilient Development DPF-DDO II (P179214), Report No. PGD404, p. 5.

Conviene distinguir, además, entre deuda concesional y deuda no concesional o a condiciones de mercado. La deuda concesional sigue siendo un préstamo, pero incorpora condiciones más favorables que las comerciales: tasas de interés menores, plazos más largos o períodos de gracia. La deuda no concesional, en cambio, se otorga en condiciones próximas a las de mercado y suele implicar un costo financiero mayor. En Sudamérica sin Brasil, el financiamiento climático está dominado por esta segunda modalidad; por eso, el hecho de que un flujo sea clasificado como “climático” no significa que constituya una transferencia neta de recursos. Brasil muestra otra combinación: una parte importante de su financiamiento se explica por crédito rural subsidiado y otros instrumentos concesionales, pero las donaciones siguen siendo marginales. En el financiamiento climático internacional hacia Brasil en 2021–2022, por ejemplo, las donaciones representaron apenas 3% del total, mientras los créditos —concesionales y no concesionales— tuvieron un peso muy superior.²

Los países amazónicos ofrecen ejemplos concretos de esta dinámica. En Ecuador, el Banco Mundial aprobó en 2023 un préstamo de USD 500 millones para el programa Third Green and Resilient Recovery Development Policy Financing, destinado a apoyar reformas vinculadas con desarrollo resiliente y bajo en carbono; esa operación fue la tercera de una serie que ya había incluido créditos por USD 700 millones y USD 500 millones en 2022.³ En Perú, ese mismo año, el Banco Mundial aprobó un préstamo de USD 750 millones para fortalecer la recuperación verde, la adaptación climática y la transición hacia una economía más sostenible, después de una primera operación por USD 500 millones en 2022.³ Estos casos muestran que una parte relevante del financiamiento denominado climático entra en los balances públicos como nueva deuda, aun cuando financie objetivos de mitigación, adaptación o resiliencia.

Esto no implica que todo préstamo climático sea necesariamente perjudicial: el crédito puede financiar infraestructura, adaptación o transición energética con beneficios económicos y ambientales importantes. El problema estructural aparece cuando el financiamiento climático se apoya mayoritariamente en deuda en países que ya enfrentan restricciones de divisas y altos compromisos de servicio externo. En esas condiciones, el financiamiento puede resolver una necesidad inmediata y, al mismo tiempo, aumentar obligaciones futuras de principal e intereses. Por eso, para evaluar su aporte real no basta con medir cuánto financiamiento climático “llega”; también es necesario distinguir cuánto corresponde a donaciones, cuánto a deuda concesional y cuánto a deuda a condiciones de mercado, y comparar esos flujos con los recursos que simultáneamente salen por servicio de la deuda.

Necesidades de financiamiento climático de los países amazónicos

Dimensionar la brecha de financiamiento climático de la Amazonía presenta una dificultad metodológica: no existe una estimación regional única y comparable del volumen de recursos requerido para enfrentar el cambio climático en el conjunto del bioma amazónico. Las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), los planes de adaptación y otros instrumentos oficiales utilizan metodologías, horizontes temporales y coberturas diferentes. Algunos países estiman el costo prácticamente total de sus compromisos climáticos; otros presentan únicamente portafolios de proyectos o costos sectoriales. Por ello, las cifras siguientes no deben interpretarse como una estimación consolidada del “costo climático de la Amazonía”, sino como un piso de necesidades financieras oficialmente identificadas por los países amazónicos.

Cuadro X. Necesidades de financiamiento climático identificadas por los países amazónicos

Aun con estas limitaciones, el orden de magnitud es significativo. Solo seis países para los cuales existen estimaciones monetarias relativamente identificables —Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Surinam y Venezuela— acumulan alrededor de USD 155.700 millones en necesidades o inversiones climáticas cuantificadas. Esta cifra no debe interpretarse como una necesidad anual ni como el costo exclusivo de proteger la Amazonía: los horizontes temporales son distintos y las estimaciones comprenden territorios nacionales completos. Tampoco incorpora a Brasil, cuya NDC no presenta un costo agregado comparable, aunque estima R$ 200.000 millones únicamente para el Arco de Restauración de la Amazonía. En consecuencia, los USD 155.700 millones constituyen más bien un piso documentado de requerimientos financieros, no una estimación completa de la brecha climática regional.

El contraste con los recursos que efectivamente llegan a la Amazonía permite dimensionar mejor esta brecha. Un estudio del Banco Mundial publicado en 2026 identificó aproximadamente USD 8.940 millones de financiamiento internacional reembolsable y no reembolsable destinado a conservación y manejo sostenible de la Amazonía entre 2013 y 2024. La cifra no es directamente comparable con las necesidades de las NDC —su ámbito es más estrecho y cubre un período diferente—, pero evidencia que los flujos internacionales específicamente dirigidos a la protección y gestión sostenible del bioma se mantienen en una escala reducida frente a los requerimientos de transformación climática identificados por los propios países.

La brecha tampoco es exclusiva de la Amazonía. Climate Policy Initiative estima que América Latina y el Caribe movilizó USD 108.000 millones de financiamiento climático en 2024, mientras que las necesidades anuales únicamente para mitigación durante 2025–2030 se sitúan entre USD 467.000 y USD 847.000 millones. Los flujos observados equivalen, por tanto, a solo una fracción del financiamiento requerido para cumplir las trayectorias climáticas regionales.

Para los países amazónicos, esta insuficiencia tiene una dimensión adicional. Las necesidades de adaptación, conservación de bosques, transformación energética, restauración de ecosistemas y fortalecimiento de economías territoriales compiten por espacio fiscal con el servicio de la deuda y otras obligaciones financieras. En varios casos, además, una parte sustantiva de las NDC está explícitamente condicionada a la obtención de recursos externos. Ecuador, por ejemplo, condiciona el 73% del presupuesto referencial de su segunda NDC a financiamiento y apoyo adicionales, mientras Colombia señala expresamente la necesidad de movilizar recursos sin incrementar la carga de deuda del país.

El problema, por tanto, no se reduce a movilizar “más financiamiento climático”. Importa bajo qué condiciones se moviliza. Si la respuesta a una brecha de esta magnitud se concentra en préstamos, bonos y otros instrumentos reembolsables, los países pueden financiar determinadas inversiones climáticas a corto plazo mientras amplían simultáneamente sus obligaciones futuras de deuda. Esto es especialmente problemático en territorios amazónicos donde la presión por obtener divisas, ingresos fiscales y recursos para el servicio de la deuda puede reforzar la expansión petrolera, minera, agroindustrial o de infraestructura, reproduciendo territorios de exclusión y profundizando las presiones sobre pueblos y ecosistemas.

Desde esta perspectiva, la brecha de financiamiento climático y la crisis de deuda no constituyen problemas separados. La capacidad de los países amazónicos para mantener combustibles fósiles y minerales bajo tierra, reducir la deforestación, restaurar ecosistemas y financiar alternativas económicas depende también de liberar espacio fiscal y modificar la composición del financiamiento disponible. De allí la importancia de combinar alivio y cancelación de deuda con mayores transferencias internacionales no reembolsables y mecanismos de financiamiento climático que no generen nuevas cargas financieras para los países y territorios que ya enfrentan los mayores costos ecológicos y climáticos.

3. La dependencia primaria mantiene la presión por generar divisas

La restricción financiera opera sobre estructuras exportadoras poco diversificadas. En el promedio 2020–2024, los productos primarios representaron 94,5% de las exportaciones de bienes de Ecuador, 92,0% de Bolivia, 90,1% de Perú, 78,8% de Guyana, 78,3% de Colombia y 74,3% de Brasil. Para Venezuela se utiliza una referencia 2021–2023 y para Surinam un promedio 2021–2024 por disponibilidad de datos comparables.

Estos datos no prueban que cada proyecto extractivo sea consecuencia directa de la deuda. Sí muestran la base material de la relación: cuando una economía necesita divisas para importar y pagar deuda externa, pero obtiene la mayor parte de sus dólares exportando productos primarios, la presión por mantener o ampliar esas exportaciones se vuelve orgánica.

4. El servicio de la deuda también restringe el presupuesto público

En 2024, al excluir del denominador los ingresos provenientes de nuevo endeudamiento, el servicio de la deuda equivalió a 35,0% de los ingresos presupuestarios de Surinam, 34,5% de Ecuador, 22,0% de Colombia, 13,4% de Perú y 6,3% de Guyana. Brasil registra una razón bruta de 83,5%, pero su sistema presupuestario contabiliza la refinanciación o rolagem de deuda de una forma que exige cautela comparativa.

La presión fiscal importa para el clima porque la transición, la adaptación y la conservación requieren gasto público sostenido. Cuando una fracción importante de los ingresos debe destinarse a amortizaciones e intereses, el espacio para inversión climática, protección social y transformación productiva se reduce. El problema no es solamente cuánto financiamiento climático entra, sino cuánto recurso sale y qué obligaciones financieras permanecen.

6. Por qué rechazamos las falsas soluciones financieras climáticas

Una falsa solución financiera climática es aquella que moviliza recursos bajo una etiqueta climática, ambiental o de conservación, pero no contribuye a transformar las causas de fondo que generan la crisis ecológica ni las restricciones macroeconómicas, y que por lo tanto tienden a reproducirlas, empujando a los países amazónicos hacia una mayor explotación de sus recursos naturales.

En particular, estas soluciones no modifican de manera sustantiva los mecanismos que producen escasez de divisas, insuficiencia de ingresos públicos para desarrollo y elevados compromisos de deuda externa. Al mantenerse estas restricciones, los Estados continúan dependiendo de la expansión de exportaciones de petróleo, minerales, agrocommodities y otros recursos naturales para obtener dólares, ingresos fiscales y capacidad de pago.

1. No modifican las causas estructurales de la presión extractiva. El financiamiento puede destinar recursos a conservación, adaptación o mitigación, pero deja intacta la estructura económica que obliga a obtener divisas y recursos fiscales mediante actividades extractivas. Puede conservarse una parte del bosque mientras, simultáneamente, se amplían las fronteras petrolera, minera o agroindustrial para sostener la balanza de pagos y las cuentas públicas.

2. No generan una transferencia neta, suficiente y adicional de recursos. Parte del financiamiento climático consiste en préstamos, refinanciamientos, recursos previamente comprometidos o mecanismos que incorporan intereses, comisiones y costos de intermediación. En estos casos, el flujo recibido puede ser reducido frente a las necesidades de financiamiento y, sobre todo, frente al volumen de recursos que salen por concepto de deuda, utilidades, dividendos e intereses.

3. Reproducen el endeudamiento. Cuando los recursos climáticos llegan mediante préstamos, bonos, garantías o refinanciamientos, pueden crear obligaciones futuras que vuelven a presionar las cuentas públicas y la disponibilidad de divisas. Un instrumento puede financiar una inversión climática y, al mismo tiempo, aumentar el servicio de deuda de los años siguientes.

4. Financian conservación sin transformar el modelo productivo. Pueden proteger un bosque, financiar adaptación o sostener un proyecto climático localizado mientras continúa la expansión petrolera, minera o agroexportadora que sostiene la balanza de pagos. La conservación puntual no sustituye una transformación productiva y fiscal de alcance nacional.

5. Una política climática coherente debería permitir avanzar en sentido contrario: proteger integralmente los territorios y reconocer, allí donde los Pueblos Indígenas así lo determinen, zonas de exclusión de actividades extractivas, en lugar de compensar la conservación de unos espacios con una mayor presión sobre otros.

6. Transforman la naturaleza en una fuente adicional de rentabilidad financiera. La creación de activos asociados a carbono, biodiversidad o servicios ecosistémicos puede atraer recursos, pero también convertir funciones ecológicas en nuevas unidades transables sin reducir por sí misma las actividades que generan destrucción ambiental. Así, la movilización de capital no puede reemplazar la reducción efectiva de las presiones extractivas.

No pretendemos que todo uso de los siguientes instrumentos sea necesariamente una falsa solución. Su evaluación depende del diseño, la escala, la adicionalidad, los costos, la distribución de riesgos y beneficios y, sobre todo, de si reducen o no las restricciones fiscales y externas que sostienen la presión extractiva. Por ejemplo:

5. Las calificadoras de riesgo y el costo financiero de la transición

La restricción financiera no opera únicamente mediante el volumen de deuda y sus pagos. Las calificaciones soberanas influyen en las condiciones de acceso al mercado, las decisiones de inversionistas y el costo del financiamiento. No determinan por sí solas las tasas de interés ni las políticas de un gobierno, pero forman parte de la infraestructura mediante la cual los mercados evalúan el riesgo de prestar a un Estado.

Las agencias no califican solamente deuda y déficit. S&P evalúa cinco grandes dimensiones: instituciones y gobernanza, estructura económica, posición externa, desempeño fiscal y deuda, y flexibilidad monetaria. Su evaluación institucional incluye estabilidad y previsibilidad de las políticas, funcionamiento de las instituciones, cultura de pago y riesgos de seguridad. Fitch incorpora, entre otras variables, gobernanza —incluida estabilidad política—, desempeño macroeconómico, finanzas públicas y posición externa. Moody’s considera fortaleza económica, instituciones y gobernanza, fortaleza fiscal y susceptibilidad a eventos de riesgo.

Esto genera una tensión para las economías amazónicas: algunas variables que fortalecen su capacidad de pago —exportaciones, reservas e ingresos fiscales— continúan dependiendo del petróleo, la minería, el gas y otras actividades primarias.

Cuadro 3. Cómo los criterios de riesgo soberano pueden interactuar con la transición climática

El mecanismo puede observarse en evaluaciones concretas. En junio de 2026, S&P mantuvo la calificación de Brasil en BB y señaló que su fuerte posición externa compensaba parcialmente su debilidad fiscal; entre las fortalezas mencionó expresamente las exportaciones de commodities agrícolas y energéticos y las elevadas reservas internacionales. Desde la perspectiva crediticia, por tanto, actividades primarias que plantean problemas para una transición ecológica pueden simultáneamente fortalecer la capacidad externa de pago.

Las calificadoras también han sido objeto de críticas

Las calificaciones no son indicadores neutrales de desarrollo ni evaluaciones generales del interés público: son opiniones sobre riesgo de crédito. Las tres grandes agencias —S&P, Moody’s y Fitch— concentran, según estimaciones recogidas por UNCTAD, entre 90% y 95% de las calificaciones soberanas mundiales. Además, combinan indicadores cuantitativos con evaluaciones cualitativas. UNCTAD señala que estos juicios abren espacio para sesgos y que distintos estudios han encontrado sesgos que han perjudicado a países en desarrollo, aunque advierte que no es sencillo demostrar la existencia de un sesgo sistemático y uniforme. También se han cuestionado potenciales conflictos de interés asociados al modelo mediante el cual el emisor paga por ser calificado.

Estas críticas no son nuevas. Después de la crisis financiera de 2008, el Financial Stability Board, con respaldo del G20, adoptó en 2010 principios para reducir la dependencia mecánica de las calificaciones. El FSB reconoció que incorporar automáticamente las notas en regulaciones y decisiones financieras podía generar comportamientos de manada, efectos abruptos ante una rebaja y mayor prociclicidad. Recomendó que bancos e inversionistas desarrollaran sus propias evaluaciones de riesgo en lugar de depender automáticamente de las agencias.

La Unión Europea reforzó posteriormente la regulación de las agencias. Su reforma de 2013 estableció, entre otras medidas, que las calificaciones soberanas debían explicar sus fundamentos, pero que las agencias debían abstenerse de formular recomendaciones directas o explícitas sobre las políticas económicas, laborales u otras políticas nacionales. El antecedente es importante: reconoce la diferencia entre evaluar riesgo crediticio y prescribir política pública.

Cuadro 4. Calificaciones soberanas de los países amazónicos analizados, última información pública disponible a septiembre de 2026

El cuadro muestra condiciones muy diferentes de acceso al financiamiento. Perú conserva grado de inversión con las tres agencias; Colombia únicamente con Moody’s; Brasil permanece en grado especulativo; y Ecuador, Bolivia y Surinam se sitúan varios escalones por debajo del umbral de inversión. La calificación no explica por sí sola el costo de financiamiento —los mercados utilizan mucha más información—, pero constituye una de las señales utilizadas para evaluar el riesgo soberano. UNCTAD encuentra, precisamente, que los diferenciales de tasas entre países con una misma calificación confirman que los mercados consideran otros factores además de la nota crediticia.

Yasuní: cuando dejar petróleo bajo tierra entra en la evaluación crediticia

El Parque Nacional Yasuní se encuentra en la Amazonía ecuatoriana y alberga el bloque petrolero 43-ITT —Ishpingo, Tambococha y Tiputini—. En agosto de 2023 Ecuador realizó un referéndum nacional para decidir si el petróleo de ese bloque debía permanecer indefinidamente bajo tierra. El 58,95% votó a favor.

Las agencias incorporaron las consecuencias económicas de esa decisión a sus análisis crediticios. Antes de la votación, S&P señaló que reducir la producción petrolera afectaría crecimiento y presupuesto, y que la pérdida de ingresos tendría que compensarse con mayores impuestos o implicaría mayores necesidades de endeudamiento.

Después del referéndum, Fitch advirtió que sus efectos sobre crecimiento, cuentas fiscales y liquidez externa podían debilitar las métricas crediticias soberanas. Moody’s calificó las restricciones a la explotación petrolera en Yasuní y a la minería en el Chocó Andino como riesgos crediticios por sus efectos sobre crecimiento, inversión e ingresos públicos.

El caso no demuestra que las agencias hayan determinado la decisión. Muestra cómo una decisión democrática de conservación puede traducirse financieramente en menores ingresos, menores divisas y mayor riesgo de crédito.

La contradicción es relevante para una transición más allá de los combustibles fósiles. Los países pueden perder ingresos fiscales y divisas antes de que nuevas actividades productivas logren sustituirlos; durante ese período pueden deteriorarse precisamente algunas de las variables utilizadas para evaluar su capacidad de pago. La transición climática enfrenta así no solo un problema de disponibilidad de recursos, sino también de condiciones de financiamiento.

Esto tampoco implica que mejorar una calificación sea incompatible con la transición. Una economía más diversificada, con mayor productividad, mejores instituciones y menor vulnerabilidad fiscal y externa podría fortalecer simultáneamente su resiliencia climática y crediticia. El problema aparece cuando, en el corto y mediano plazo, la capacidad de generar las divisas e ingresos que sostienen la solvencia continúa dependiendo de actividades que deben reducirse para cumplir objetivos climáticos.

6. Proponemos las siguientes soluciones estructurales

Proteger la Amazonía requiere actuar sobre las restricciones económicas y financieras que empujan a los países a priorizar la generación de divisas y el servicio de la deuda, aun cuando ello entre en tensión con la protección de ecosistemas y la transformación productiva. Por esa razón, la política climática no puede limitarse a movilizar recursos para proyectos ambientales: debe intervenir también sobre la arquitectura financiera internacional, las condiciones del endeudamiento y la estructura mediante la cual las economías amazónicas generan divisas.

Las propuestas que siguen no parten de cero, pero tampoco corresponden a soluciones que ya estén garantizadas. Durante los últimos años se han abierto distintos procesos internacionales sobre deuda soberana, reforma de la arquitectura financiera, cooperación tributaria, Derechos Especiales de Giro, financiamiento climático y transición energética. Algunos han producido compromisos relevantes; otros apenas han establecido procedimientos de discusión, dependen de decisiones voluntarias o mantienen reglas que no modifican las relaciones estructurales entre acreedores y deudores. El desafío es profundizar y articular esas iniciativas, y evitar que terminen reproduciendo mediante nuevos instrumentos las mismas restricciones que pretenden enfrentar.

El Compromiso de Sevilla, adoptado en 2025 en la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, acordó iniciar un proceso intergubernamental en Naciones Unidas destinado a identificar las brechas de la arquitectura internacional de deuda y explorar alternativas para la sostenibilidad del endeudamiento. Sin embargo, ese mandato todavía no constituye un mecanismo multilateral vinculante de reestructuración o cancelación. A su vez, el Pacto para el Futuro había acordado en 2024 revisar la arquitectura de deuda y ampliar la participación de los países en desarrollo en la gobernanza financiera internacional. Son aperturas importantes, pero su alcance definitivo continúa en disputa.

También existen antecedentes políticos que colocan la cancelación de deuda en relación directa con la justicia ambiental. En la convocatoria al Jubileo de 2025, el papa Francisco llamó a los países ricos a condonar las deudas que los países empobrecidos no pueden pagar y sostuvo que esta cuestión debe entenderse como un asunto de justicia relacionado con la “deuda ecológica” existente entre el Norte y el Sur. El planteamiento recupera una demanda histórica del movimiento por la justicia de la deuda, aunque no se ha traducido hasta ahora en un mecanismo internacional general de cancelación.

La discusión se conecta además con el Proceso de Santa Marta. La Primera Conferencia para la Transición más allá de los Combustibles Fósiles, realizada en Colombia en abril de 2026 y copresidida por Colombia y los Países Bajos, reunió a 57 países para discutir cómo reducir la dependencia económica de petróleo, gas y carbón, transformar la oferta y la demanda y fortalecer la cooperación internacional. No estableció un calendario global vinculante para abandonar los combustibles fósiles: creó líneas de trabajo, un mecanismo de continuidad y una segunda conferencia para 2027. Sus resultados serán conectados con la hoja de ruta y la Agenda de Acción de la COP31. Más importante para este análisis, su informe final identifica entre los obstáculos de la transición los altos costos del capital, las cargas de deuda y la insuficiencia del financiamiento, y plantea la reforma de la arquitectura financiera como una de las condiciones para reducir la dependencia de los combustibles fósiles.

Sobre estos antecedentes proponemos avanzar en las siguientes líneas:

1. Alivio y cancelación de deuda. Impulsar reducciones sustantivas del stock y del servicio de deuda en países con alta vulnerabilidad climática, ecológica y financiera, de modo que el alivio genere una transferencia neta de recursos y espacio fiscal efectivo, en lugar de limitarse a extender vencimientos o sustituir obligaciones antiguas por nueva deuda. La convocatoria del Jubileo de 2025 constituye un antecedente político explícito de esta demanda y vincula la cancelación con la deuda ecológica acumulada entre Norte y Sur. El desafío es trasladar ese principio hacia mecanismos internacionales capaces de producir reducciones efectivas y suficientemente amplias del endeudamiento.

2. Una Convención Marco de Naciones Unidas sobre Deuda Soberana. Proponemos que el proceso intergubernamental abierto en Naciones Unidas sobre la arquitectura de deuda avance hacia un marco multilateral con reglas vinculantes para las reestructuraciones, participación de todos los acreedores, transparencia, suspensión temporal de pagos cuando corresponda y criterios de sostenibilidad que incorporen clima, naturaleza, derechos humanos y necesidades de desarrollo. Sevilla acordó iniciar un proceso intergubernamental para identificar y cerrar brechas de la actual arquitectura, pero no acordó todavía negociar una convención internacional sobre deuda. Nuestra propuesta consiste precisamente en llevar ese proceso más lejos.

Existe un precedente institucional que muestra que una discusión sobre gobernanza económica internacional puede trasladarse al ámbito normativo de Naciones Unidas. Actualmente se negocia la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional, junto con sus primeros protocolos, cuyo texto está previsto para ser presentado a la Asamblea General en 2027. La experiencia tributaria no garantiza que pueda reproducirse automáticamente en materia de deuda, pero demuestra que Naciones Unidas puede convertirse en un espacio de negociación de reglas económicas multilaterales y no únicamente de recomendaciones políticas.

3. Reforma de la arquitectura financiera internacional. Modificar las reglas de gobernanza, condicionalidad, financiamiento y reestructuración del FMI, el Banco Mundial y otros espacios multilaterales; fortalecer la participación efectiva de los países deudores; ampliar el financiamiento concesional; y evitar que el ajuste requerido para garantizar el pago de acreedores reduzca las capacidades públicas necesarias para financiar derechos sociales, adaptación, conservación y transformación productiva. El Pacto para el Futuro y el Compromiso de Sevilla ya reconocen la necesidad de reformar la arquitectura financiera y revisar la arquitectura de deuda, pero buena parte de las decisiones sustantivas sigue dependiendo de instituciones en las que la representación y el poder de voto continúan siendo desiguales.

4. Emisión y asignación de Derechos Especiales de Giro para una transición justa. Promover nuevas asignaciones generales de Derechos Especiales de Giro (DEG) como una fuente de liquidez internacional que reduzca la necesidad de recurrir a nuevo endeudamiento, acompañadas de mecanismos que permitan dirigir una mayor proporción de esos recursos hacia países con alta vulnerabilidad climática, ecológica y financiera. La asignación extraordinaria de 2021, equivalente a aproximadamente USD 650.000 millones, demostró la posibilidad de generar liquidez internacional a gran escala. El FMI establece expresamente que una asignación general de DEG no constituye un préstamo; sin embargo, los DEG se distribuyen según las cuotas del Fondo, por lo que las economías de mayores ingresos reciben la mayor parte, y las modalidades utilizadas para recanalizarlos pueden volver a convertir esa liquidez en préstamos.

Por ello, no basta con solicitar nuevas emisiones. Es necesario discutir su distribución y las condiciones de su recanalización. Cuando un país utiliza sus DEG y sus tenencias quedan por debajo de su asignación, aparecen cargos netos; y cuando los DEG de países ricos son canalizados mediante fondos que prestan a terceros países, reaparece una obligación financiera. Una reforma efectiva debe minimizar estos costos y priorizar mecanismos que amplíen liquidez sin aumentar nuevamente el stock de deuda.

5. Más financiamiento climático no reembolsable. Aumentar sustancialmente las transferencias y donaciones para mitigación, adaptación, pérdidas y daños, conservación y transformación productiva. La COP29 estableció como nuevo objetivo movilizar al menos USD 300.000 millones anuales hacia países en desarrollo para 2035 y llamó a ampliar los flujos públicos y privados hasta USD 1,3 billones anuales. La decisión y la posterior hoja de ruta reconocen la necesidad de utilizar donaciones, financiamiento concesional e instrumentos que no generen deuda, pero no establecen que el grueso del financiamiento climático deba entregarse bajo estas modalidades ni fijan una proporción mínima de donaciones. Por tanto, la composición del financiamiento sigue siendo una cuestión abierta y fundamental.

El Fondo para Responder a Pérdidas y Daños constituye otro antecedente que debe observarse, aunque todavía opera a una escala muy inferior a las necesidades existentes. Sus Barbados Implementation Modalities asignaron USD 250 millones para la fase inicial 2025–2026 y abrieron mecanismos de acceso para los países vulnerables. La experiencia permite demostrar que existen alternativas al financiamiento puramente crediticio, pero su escala actual no modifica por sí misma la estructura general del financiamiento climático internacional.

6. Financiamiento sin condicionamientos que reproduzcan austeridad o extractivismo. Evitar que el acceso a recursos financieros y climáticos quede condicionado a reformas que reduzcan inversión social o ambiental, privaticen activos estratégicos, amplíen garantías a inversionistas o generen nuevos incentivos para expandir actividades extractivas. Existen salvaguardas parciales. Por ejemplo, las orientaciones operativas del FMI señalan que, cuando sea pertinente, sus programas deben buscar proteger el gasto social y mitigar los efectos adversos del ajuste sobre las poblaciones vulnerables, e incluso contemplan pisos cuantitativos de gasto. Pero estas orientaciones no equivalen a una regla internacional que impida que las necesidades de consolidación fiscal entren en tensión con la inversión social, climática o ambiental, ni contienen una prohibición general de reformas que puedan ampliar las presiones extractivas.

Por eso proponemos un estándar más exigente: que los efectos fiscales, distributivos, climáticos y ecológicos de la condicionalidad sean evaluados antes de aprobar los programas y durante su ejecución, y que la protección de la inversión social y ambiental no funcione únicamente como una medida compensatoria después de definido el ajuste macroeconómico.

7. Transformación productiva y fiscal. El financiamiento climático debe contribuir a cambiar las estructuras que generan la dependencia de la deuda y del extractivismo. Esto supone diversificar exportaciones, aumentar el valor agregado nacional y regional, desarrollar capacidades científicas y tecnológicas, fortalecer sistemas públicos y construir fuentes de ingresos fiscales que reduzcan la dependencia de petróleo, gas, minería y otros productos primarios.

El Proceso de Santa Marta ofrece aquí un punto de conexión particularmente importante. Su discusión no se limitó al reemplazo tecnológico de combustibles fósiles, sino que incorporó la dependencia económica de su producción y consumo. El informe final identifica la carga de deuda, el costo del capital, los subsidios y las restricciones financieras como obstáculos para la transición, y plantea reformas financieras y estrategias para descarbonizar las balanzas comerciales. Esto es especialmente relevante para las economías amazónicas: abandonar progresivamente los combustibles fósiles exige responder también a la pregunta de qué actividades generarán las divisas, los ingresos fiscales y el empleo que actualmente dependen de ellos.

La negociación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional constituye, por su parte, un proceso que podría ampliar las capacidades fiscales de los Estados mediante una cooperación tributaria internacional diferente de la actualmente existente. Su resultado todavía está en negociación y no puede darse por descontado, pero conecta la transformación productiva con otro problema central: reducir la dependencia de rentas extractivas requiere también ampliar la capacidad de gravar ingresos, patrimonios y actividades económicas que actualmente escapan o se trasladan fuera de las jurisdicciones nacionales.

8. Evaluación climática y ecológica de los programas de acreedores. Los programas de estabilización, los créditos y las reestructuraciones de deuda deberían incorporar evaluaciones de sus efectos sobre deforestación, extracción de combustibles fósiles, expansión minera, territorios indígenas, inversión ambiental y capacidad de los Estados para cumplir sus compromisos climáticos.

Se han producido cambios parciales en este campo. La guía conjunta del FMI y el Banco Mundial para los análisis de sostenibilidad de deuda de países de bajos ingresos incorporó en 2024 de forma más explícita los riesgos climáticos, los desastres, las inversiones de adaptación y las políticas de transición en el análisis de sostenibilidad. El avance es relevante, pero su orientación principal sigue siendo determinar cómo el cambio climático afecta la sostenibilidad de la deuda. La cuestión planteada aquí es complementaria y diferente: evaluar sistemáticamente cómo la deuda, sus condiciones y los programas de ajuste afectan el clima, los ecosistemas y las posibilidades de transición.

9. Reformar el sistema internacional de calificación soberana: Reducir la dependencia automática de las calificaciones privadas en regulaciones y decisiones financieras; fortalecer la transparencia, supervisión y rendición de cuentas de sus metodologías; ampliar la competencia; y desarrollar capacidades públicas, regionales y multilaterales que permitan contrastar las evaluaciones comerciales. El punto de partida ya existe: desde 2010 el FSB y el G20 promueven reducir el uso mecánico de las calificaciones y la Unión Europea reforzó posteriormente su regulación, pero las tres grandes agencias continúan dominando el mercado soberano.

Existen además antecedentes para avanzar hacia alternativas. En 2020, UNCTAD propuso una agencia internacional pública de calificación crediticia que aumentara la competencia en un mercado altamente concentrado; su revisión de 2025 planteó también la posibilidad de un mecanismo de Naciones Unidas de asistencia técnica y evaluación para países en desarrollo sin calificación soberana. En África, la Unión Africana impulsó la African Credit Rating Agency (AfCRA) como una alternativa continental, lanzada en 2026 mientras continuaba su proceso de operacionalización. Estos antecedentes muestran distintas rutas posibles, aunque ninguna resuelve por sí sola el problema.

El objetivo no debe ser sustituir una calificación privada por otra igualmente mecánica. Proponemos diversificar las fuentes de evaluación del riesgo soberano y desarrollar metodologías que consideren horizontes más largos, vulnerabilidades climáticas y necesidades de transformación productiva, de modo que la inversión necesaria para reducir la dependencia extractiva no sea evaluada únicamente por su costo fiscal o externo inmediato. Esto debe formar parte de una reforma más amplia de la arquitectura financiera internacional.

Como se ha mostrado a lo largo de este estudio, la deuda externa de los países amazónicos aumentó, su servicio supera ampliamente los recursos recibidos como financiamiento climático, las exportaciones continúan concentradas en productos primarios y, en varios países, los pagos de deuda absorben una proporción importante de los recursos públicos. Esta combinación ayuda a explicar por qué la protección de la naturaleza puede entrar en tensión con la necesidad inmediata de obtener divisas, ingresos fiscales y recursos para cumplir obligaciones financieras.

La respuesta, por tanto, no puede limitarse a multiplicar instrumentos financieros etiquetados como verdes. Si el financiamiento climático reproduce deuda, no aumenta suficientemente la transferencia neta de recursos o transforma la naturaleza en un nuevo activo financiero sin modificar la estructura productiva, la restricción externa y la presión extractiva permanecen. El debate abierto en Santa Marta hace todavía más visible esta contradicción: no es posible plantear seriamente una transición más allá de los combustibles fósiles en economías que dependen de su extracción para generar divisas e ingresos públicos sin resolver simultáneamente las condiciones financieras de esa transición.

De cara a la COP31, el desafío consiste en vincular debates que todavía avanzan de manera fragmentada: deuda soberana, reforma de la arquitectura financiera internacional, cooperación tributaria, Derechos Especiales de Giro, financiamiento climático y transición más allá de los combustibles fósiles. La reducción de la deuda, una arquitectura multilateral con mayor capacidad para resolver crisis soberanas, financiamiento climático predominantemente no reembolsable, nuevas fuentes de liquidez y una transformación productiva que disminuya la dependencia de las exportaciones primarias constituyen, desde la perspectiva de este documento, condiciones económicas para que la protección de la Amazonía no dependa de que los países renuncien a las divisas necesarias para sostener sus economías.

Referencias principales sugeridas para las notas al pie: Francisco, Spes non confundit. Bula de convocación del Jubileo Ordinario del Año 2025, 2024, párr. 16; Naciones Unidas, Pacto para el Futuro, 2024, acciones 47–52; Naciones Unidas, Compromiso de Sevilla, 2025, especialmente párrs. 50–54; FMI, Questions and Answers on Special Drawing Rights y documentación de la asignación general de DEG de 2021; CMNUCC, New Collective Quantified Goal on Climate Finance, COP29, 2024; Fund for Responding to Loss and Damage, Barbados Implementation Modalities, 2025–2026; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia y Gobierno de los Países Bajos, resultados e informe final de la Primera Conferencia para la Transición más allá de los Combustibles Fósiles, Santa Marta, 2026; FMI, Operational Guidance Note on Program Design and Conditionality, 2024, párrs. 74–76; FMI y Banco Mundial, Supplement to 2018 Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, 2024; Naciones Unidas, documentos del Comité Intergubernamental de Negociación de la UN Framework Convention on International Tax Cooperation, 2025–2026.

Notas metodológicas

• La deuda externa pública y privada proviene de la base de trabajo del OFC construida con información del Banco Mundial / International Debt Statistics. El agregado comprende Brasil, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia, Surinam y Guyana; Venezuela no se incluye por falta de serie comparable en IDS.

• El servicio total de deuda externa corresponde al indicador DT.TDS.DECT.CD del Banco Mundial: principal e intereses efectivamente pagados sobre deuda externa de largo plazo, intereses de corto plazo y pagos al FMI.

• El financiamiento climático 2016–2023 para Brasil, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia se toma de una sistematización del CFC-GS con base en OECD CRS – Climate-related Development Finance. Para Guyana y Surinam se utiliza 2015–2020 por disponibilidad de información comparable.

• La participación de exportaciones primarias utiliza CEPAL / UN Comtrade y UNCTAD. Surinam se presenta con promedio 2021–2024 y Venezuela con referencia 2021–2023 debido a disponibilidad de datos.

• El gráfico fiscal 2024 usa como denominador ingresos presupuestarios excluyendo nuevo endeudamiento y como numerador amortización más intereses/cargos de deuda. Brasil requiere cautela por el tratamiento presupuestario de la rolagem/refinanciación.

• La expresión “falsa solución financiera climática” es una categoría analítica y política. No implica que cada instrumento listado tenga efectos negativos en todo contexto.

Fuentes de referencia

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